“El New Deal del Comercio Global, Génesis ideológica del sistema multilateral del comercio”, ponencia presentada en el IV Congreso de Economía Austriaca 2011, organizado por el Instituto Juan de Mariana y la Universidad Rey Juan Carlos de Madrid. 

Por Aparicio Caicedo Castillo.

Introducción

Cuando comencé mis estudios de doctorado, me dediqué al estudio de la regulación del comercio internacional, ámbito que siempre me fascinó por su complejidad teórica, trascendencia práctica y relevancia mediática (a favor, y en contra). La primera impresión que me dejó el estudio del sistema multilateral de comercio fue su incoherencia. Leer los acuerdos de la OMC, comenzando por el GATT, significa encontrarte con un catálogo extenso de excepciones a la supuesta regla de la liberalización del comercio: salvaguardias y regímenes especiales por absolutamente cualquier motivo imaginable. Los cortocircuitos teóricos más llamativos fueron el régimen de salvaguardias del artículo XXI y la “excepciones ambientales”, temas a los que dediqué mucho tiempo para encontrar su lógica.

Finalmente, terminé mucho más desorientado que al comienzo, porque los libros de texto de rigor están llenos de clichés. Noté que—a diferencia de otros ámbitos como el sistema monetario y financiero internacional—hacía falta una labor de arqueología de las ideas que sirvieron de base a este proyecto, en sus inicios, allá por la década de 1940. Porque, por más que el sistema se haya reformulado en 1995, con la creación de la OMC, los principios institucionales esenciales siguen siendo exactamente los mismos[1].

Una vez delineado el objetivo, la elaboración de la tesis llevó cuatro años, pero no fue sino hasta cuando estuvo muy avanzada, con toda la labor historiográfica realizada, que descubrí el enfoque teórico de la tradición austriaca. Gracias a sus herramientas teóricas, pude encontrar el camino correcto. Y de ahí el título escogido, que se me ocurrió gracias a un escrito de Rothbard sobre un tema similar[2].

La respuesta, según pude descubrir, se encontraba en Estados Unidos, en un grupo de tecnócratas del Departamento de Estado, la mayoría de ellos de fervientes “progresistas”, con una concepción teórica muy particular de la realidad social. Para ellos, a partir de la experiencia de su país durante medio siglo, la liberalización del comercio internacional era un principio necesario para asegurar la prosperidad material del planeta, siempre que se conjugue con una activa intervención del Estado. La crisis que significó la II Guerra Mundial, parafraseando a Higgs, fue aprovechada para expandir el  leviatán a escala planetaria (véase Higgs, Crisis and Leviathan), que tuvo un éxito parcial.

Su ideal de liberalización no tenía nada que con la doctrina clásica, sino en lo contrario: en un orden planificado y controlado por agencias tecnocráticas, en alarde de esa “pretensión de conocimiento” que caracterizó a los experimentos ingeniería social de la época (Hayek, “Pretence of Knowledge”). Se basaron en las mismas falacias históricas usadas por los gendarmes del estatismo a nivel local (véase e.g. Mises, Omnipotente Government; Rothbard, The Man and The State; Hayek, Capitalism and Historians). Todos ellos veían la Great Depression, y el New Deal la confirmación de sus prejuicios doctrinales (Rothbard, America’s Great Depression), veían el potencial de su Gobierno como fuente de armonía social, tanto a escala nacional como internacional. Además, precisamente por usar filtros teóricos distorsionantes de la realidad, atribuyeron injustamente la crisis continua de la entreguerra y el colapso de la Sociedad de las Naciones al auge del capitalismo global y las doctrinas liberales.

La Pax Americana del comercio comienza así, inspirada en la Constitución americana, pero no en la de Jefferson y Madison; por el contrario, el modelo constitucional era sólo un tenue espectro del legado de los founding father, tergiversado por el auge del progressive movement.

1. Los arquitectos del sistema multilateral de comercio

Lo primero que llamó mi impresión fue enterarme que los artífices del sistema multilateral del comercio fueron un puñado de tecnócratas agrupados en torno al Departamento de Estado americano, en una comisión secreta de la planificación, la Advisory Committee on Postwar Foreign Policy, grupo de trabajo que tuvo a su cargo nada menos que diseñar el esquema institucional de la Pax Americana, bajo el auspicio económico de la Rockefeller Foundation y el Council of Foreign Relations, CFR (sobre el CFR, véase Rothbard, Wall Street, Banks, and American Foreign Policy). “Nunca antes”, apuntó con absoluta razón James N. Miller, “la política comercial se había originado en una locación tan centralizada, pequeña y cuidadosamente controlada”[3].

La segunda sorpresa fue descubrir que los miembros de este grupo de planificación eran, a su vez, artífices de las reformas de Franklin Delano Roosevelt; eran críticos acérrimos del liberalismo clásico y sponsors de la intervención del Estado en la economía. Más aún, muchas de las figuras intelectuales más radicales del New Deal emigraron a estos grupos de trabajo—menos visibles políticamente—cuando Roosevelt, durante su tercer mandato, empieza a despedirlos y opta por escoger colaboradores del mundo empresarial (véase Higgs, Crisis and Leviathan, y Slaughter, “Regulating the World”).

Cordell HullEl líder de todo este proceso fue Cordell Hull, Secretario de Estado de Roosevelt. Él es la figura central de este proceso, y su trayectoria ilustra el trasfondo doctrinal de toda esa generación. Valga sólo con mencionar que ostenta dos títulos históricos en apariencia contradictorios: reconocido padre del GATT y—su faceta menos publicitada—“padre del impuesto a la renta” en EEUU. Por un lado, fue la persona que hizo posible que, con la aprobación del la Reciprocal Trade Agreements Act de 1934, el coloso americano salga de su característico ostracismo comercial mediante la suscripción de acuerdos comerciales recíprocos, lo cual viabilizó la firma del GATT de 1947. Por otro, paradógicamente, fue el legislador demócrata que, durante el mandato de su máximo ídolo—el estatista por excelencia, Woodrow Wilson—había logrado la aprobación, por primera vez en tiempos de paz y de forma permanente, de un impuesto a la renta federal.

2. El movimiento progresista: liberalización comercial y regulación económica.

El progressive movement, como la socialdemocracia europea, constituía la reacción ideológica a la revolución industrial, que se manifestó en una visión positivista y utilitaria del Derecho y el papel del Estado en estos ámbitos. (véase Hayek, Law, Legislation and Liberty; y Hoppe, Theory of Socialism and Capitalism). Inspirados en el fabianismo inglés y el socialismo prusiano, abogaban por la creación de entidades de regulación para controlar el poder del capital. El corolario de todo este proceso fue el errático New Deal, durante la década de 1930 (Higgs, Depression, War and Cold War).

2.1 Proteccionismo, trusts e imperialismo.

Lo auténticamente americano de todo esto es la importancia que tiene el tema del free trade y el poder corporativo en Estados Unidos por aquellos años. Como bien apuntó Tocqueville, los aranceles aduaneros fueron siempre una fuente de polarización política en EEUU. Y esto, lejos de amainar, empeoró a partir de la Guerra civil americana, cuando las élites industrialistas del Norte aprovecharon el aparato estatal en beneficio de los denominados robber barons (Elkirch, 1969), escudándose siempre en una retórica liberal, y bajo el auspicio del Partido Republicano (véase Kolko, y Rothbard, The Anatomy of the State).

Para los habitantes del agrícola Sur, donde predominaban el Partido Demócrata, los aranceles comerciales eran la fuente del dominio del Norte, el instrumento institucional que hacía posible la existencia de cárteles y monopolios, los trusts. Los aranceles aduaneros, efectivamente, permitían que los productores locales vender a precios por encima del mercado internacional sin preocuparse por la competencia de bienes importados, lo cual también fomentaba el expansionismo imperialista (Mises, “Autarky and its Consequence”, Omnipotent Government y Human Action). De hecho, las campañas imperialistas del Tío Sam durante comienzos de siglo, como apunta Rothbard, eran otro síntoma de crony capitalism (véase Rothbart, Wall Street…).

Para el Sur, de vocación exportadora, esto significaba un encarecimiento de las manufacturas y el cierre de mercados extranjeros cuyos gobiernos respondían con más aranceles. Todo esto iba unido a la cuestión del Antitrust law; es decir, a la regulación de la competencia corporativa con el objetivo de controlar el poder de los trusts. Para los progressive intellectuals, liberalización del comercio y regulación eran complementos perfectos, porque servían para vencer a su enemigo común. No se percataron, como sabemos hoy gracias a la doctrina austriaca, que los monopolios son sólo posibles, precisamente, por a la intervención del Estado y que esas medidas que patrocinaban, lejos de debilitarlo, beneficiaban el poder corporativo (Rothbard, DiLorenzo, Mises, Higgs)

Para Hull, como southern-democrat, el poder de los trusts y el proteccionismo comercial eran caras de una misma moneda, y entabló una auténtica cruzada contra ellos.

El propio Hull lo dejó muy claro en sus memorias:

“Creía que los aranceles altos significaban un coste de vida más alto para los ciudadanos americanos. Estos contribuían a la creación de monopolios y cárteles. Recortando las ventas de otros países a nosotros, también recortaban las compras de otros países a nosotros. […] Me aferré a la filosofía que mantuve durante mis doce años como Secretario de Estado […]”[4].

Pese a que muchos de sus reclamos eran válidos, la doctrina progresista cayó en toda suerte de falacias doctrinales. Y ello los llevó a apoyar reformas que daban más poder al Estado, y por ende a los grupos de interés corporativo con influencia en las esferas de Gobierno (Rothbard, Mises, Hayek, etc.). Durante la década de 1930, los intelectuales trasplantaron sus ideas al estudio orden global, una vez que dominaron los espacios académicos, convencidos de que la historia les había dado la razón. Esta confusión teórica es claramente apreciable en los trabajos de los referentes académicos del internacionalismo americano durante aquellos días, especialmente en las publicaciones más influyentes como Foreign Affairs, American Journal of International Law, y la American Political Science Review. Ahí se aprecia que la distorsión de conceptos los había llevado a considerar al proteccionismo, los trusts, y al imperialismo como consecuencias de precisamente su antítesis, el  laizze faire (el mayor problema fue que este término era utilizado, por lo general, indistintamente como sinónimo de capitalismo de Estado o corporativismo). En todo caso, la “avaricia del capital privado” era el chivo expiatorio de todos los males que el Estado había creado, con el descalabro económico causado por la intervención del Gobierno en la economía a escala local (Rothbard, America´s Great Depression), y escala internacional, por medio de las aventuras imperialistas (Stromberg).

2.2 Constitución americana como modelo de federalismo económico

En estas circunstancias, Estados Unidos ofrecía la analogía perfecta: la unión de las trece colonias en un área de libre comercio que cimentó su unidad política, en virtud de la Constitución de 1787. La Carta Magna, por medio de la denominada “cláusula de comercio” había hecho posible, gracias a su desarrollo jurisprudencial, dos cosas básicamente: la primera, mantener libre el comercio entre los estados de la Unión; la segunda, había permitido que el Gobierno federal adquiera paulatinamente  el poder de regular la economía, en perjuicio de los gobiernos estatales. Para ellos, este era el modelo a seguir por cualquier organización de alcance mundial.

El artìculo I.8.3 de la Constitución, la denominada “cláusula del comercio”, señala que “el Congreso tendrá facultad […] para regular el comercio con las naciones extranjeras, entre los diferentes Estados y con las tribus indias”.

Como podemos apreciar, se trata de un texto bastante lacónico, pero de cuyo contenido ha emanado todo un torrente jurisprudencial que ha terminado por darle un alcance enorme. Por un lado, la teoría de la dormant commerce clause, por la que se establece un mandato general de liberalización del comercio entre los estados de la Unión. Por otro lado, de ese mismo fragmento se desprende la doctrina de la “commerce clause”, o “positive commerce clause”, que fija el alcance de la capacidad de regulación económica del Gobierno federal frente a la de los Gobiernos locales.

La analogía estaba servida para los internacionalistas progresistas que buscaban inspiración en las lecciones de su propio proceso fundacional para la creación de una federación económica (e.g. Acuerdos de Ottawa, del Imperio Británico). En 1939, Clarence K. Streit (1896-1986) publicó Union Now, libro que levantó un significativo debate académico. Streit fue muy influyente en la Comisión de Posguerra liderada por Hull[5]. Uno de los pilares del proyecto esbozado por Streit fue la creación de una “union customs-free economy” entre los miembros de la nueva federación, lo cual traería “prosperidad” y “elevaría los estándares de vida” de su población. La conveniencia de este modelo, añadió, “ya había sido probada con la Unión Americana”[6]. Pocos años más tarde, Otto Tod Mallery, otro gurú intelectual del intervencionismo económico en EEUU (véase, sobre Mallery, Rothbard, America´s Great Depression, cap. 7), expresó de forma más directa el paralelismo histórico subyacente en los proyectos presentados por el Gobierno americano:

“Podemos alcanzar la unión comenzando por la unificación económica, que es más fácil que la unificación política, y prepara el camino. Podemos señalar a los primeros pasos efectivos hacia nuestra propia unión, que resultó de los esfuerzos de James Madison y la convocatoria de Virginia a la Convención Constitucional de Anápolis… Esa era una convocatoria a la Unión Económica de los Estados del continente. Las mismas palabras deberían ser usadas ahora en la nueva convocatoria para la Unión Económica de los Estados en más de un continente”[7].

La commerce clause hizo por primera vez de la integración económica a nivel nacional un auténtico principio constitucional. La tradición jurisprudencial de Estados Unidos ofrecía un elaborado sustento teórico-jurídico desarrollado por el case law del Tribunal Supremo a lo largo de décadas. En Estados Unidos, la legitimidad de las restricciones al comercio impuestas por los estados federados ha sido resuelta tradicionalmente por el Tribunal Supremo, de forma análoga a lo que hace hoy el Órgano de Apelación de la OMC con los miembros de la Organización y otras instancias supranacionales.

Como señalamos, la commerce clause sirvió además como mecanismo para hacer frente al efecto secundario de esta expansión económica: los trusts. De hecho, fue en virtud de la cláusula constitucional de comercio que el Gobierno federal justificó su capacidad de intervención para regular y controlar los supuestos abusos cometidos por cárteles como US Steel y empresas como Standard Oil. Así, gracias a un siempre polémico desarrollo jurisprudencial, el artículo 1.8.3 sirvió de fundamento jurídico a un proceso de centralización política que llegó a su clímax durante la década de 1930.

La posibilidad de llevar este esquema constitucional a escala global se planteó repetidamente. Como muestra, en 1943, Charles Bunn, cercano colaborador de Hull, sugirió la extensión de esta doctrina constitucional al ámbito internacional. Citó parte de un discurso del magistrado Holmes, que decía:

“No creo que Estados Unidos se acabe si perdemos el poder para declarar inválida una ley del Congreso. Creo en cambio que la Unión sí peligraría si no pudiésemos hacer dicha declaración sobre las leyes de los distintos estados. Para quien se encuentra en mi lugar es posible ver la frecuencia con la que una política local prevalece entre aquellos que no tienen capacidad para alcanzar una perspectiva nacional y la frecuencia con la que se toman acciones que encarnan aquello que se pretendió acabar con la Cláusula de Comercio”[8].

Si la commerce clause había funcionado tan bien para los estados, ¿porqué no aplicar dicha doctrina jurisprudencial al escenario global? La respuesta, para el funcionario diplomático, era obviamente afirmativa:

“El mundo se ha reducido desde que Holmes habló. ‘Aquello que se pretendió acabar con la Cláusula de comercio’ entre los estados se ha convertido en una cuestión inquietante entre las naciones. Los hombres que traten de resolver aquella cuestión y las personas que les den poder y apoyo deben en efecto estar capacitados para más que una visión local”[9].

La única forma de afrontar la gran mayoría de problemas era la intervención del Gobierno federal mediante organismos de regulación cuyo principal objetivo fuera la búsqueda de soluciones prácticas a casi todos los problemas sociales en base a parámetros técnicos.

3. El proyecto inconcluso: la Organización internacional del Comercio

La formulación jurídica de la Posguerra, del credo jurídico progresista a escala global, comenzó con la Carta del Atlántico de 1941, dónde se arranca el primer vago compromiso de liberar el comercio internacional a la otra potencia aliada, Gran Bretaña.

Todos estos antecedentes derivaron en la famosa “Proposals for Consideration by a International Conference on International Trade and Employment”, presentada en 1945, antecedente fundamental de la Carta de la Habana de 1947, preparada por el comité de preparación de la posguerra.

Los objetivos fundamentales de la organización propuesta eran tres: en primer lugar, establecer un “método equitativo para afrontar los problemas de las medidas económicas que afectasen al comercio internacional”; en segundo, “procurar la disminución de las prácticas restrictivas del comercio que resultasen de acuerdos empresariales privados”, y, por último, regular el comercio en consonancia con lo dispuesto en el GATT[10]. De forma ilustrativa lo explica Diane P. Wood:

“Era una idea atractivamente sencilla: en la medida que las operaciones empresariales ocurren a nivel global, las reglas que las regulan deben ser impuestas y puestas en práctica en el mismo nivel global. …Sólo un país tenía ya sea la predisposición o la habilidad para lograr algo así. Los Estados Unidos de América, sostenía la gente, vio lo mismo durante la parte final del siglo diecinueve, cuando los grandes trusts fueron capaces de movilizarse de estado a estado y evadir los esfuerzos de las autoridades estatales por prevenir sus prácticas abusivas. …Sólo cuando el poder de regulación se elevó a nivel del mercado nacional, con la aprobación de la Ley Sherman en 1890, fue que el Derecho de la competencia ganó algo de influencia en ese nuevo ambiente económico”[11].

Finalmente, el Senado americano dejó para siempre pendiente la ratificación del OIC, y el GATT se quedó a medias. Pero la esencia del sistema sigue siendo exactamente la misma que hace medio siglo; y el lenguaje, los principios y las instituciones creadas en 1947 continúan estando presentes—literalmente inalterados—en el aparato normativo de la actual OMC[12].

Bibliografía básica de referencia:

 

Borgwardt, Elizabeth: A New Deal for the World: America’s vision for human rights (Harvard University Press, Cambridge, 2005).

Destler, Ian M.: American Trade Politics (Institute for International Economics, Washington D.C., 2005).

Dezalay, Yves y Bryant G. Garth: “Law, Lawyers, and Empire”, en Michael Grossberg y Christopher Tomlins (eds.), The Cambridge History of American Law (Cambridge University Press, Cambridge, 2008).

Frieden, Jeffry A.: Capitalismo Global. El trasfondo económico de la historia del siglo XX (Crítica, Barcelona, 2007).

HIGGS, Robert: Crisis and Leviathan: Critical Episodes in the Growth of American Government (Oxford University Press, Nueva York, 1983).

HIGGS, Robert: Depression, War, and Cold War: Studies in Political Economy (Oxford University Press, Nueva York, 2006).

Hoppe, Hans-Hermann: A Theory of Socialism and Capitalism (Mises Institute, Auburn, 2010).

Horwitz, Morton J.: The Transformation of American Law, 1870-1960: The Crisis of Legal Orthodoxy (Oxford University Press, Nueva York, 1994).

Hull, Cordell: Memoirs (The Macmillan Company, Nueva York, 1948).

Mallery, Otto Tod: Economic Union and Durable Peace (Books for Library Press, Nueva York, 1943).

Mises, Ludwig: Omnipotent Government: The Rise of the Total State and Total War (reimp., Mises Institute y Liberty Fund, Auburn, 2010).

Notter, Harley A.: Postwar Foreign Policy Preparation, 1939-1945 (Department of State, Washington, 1949).

Rothbard, Murray: America´s Great Depression (reimp. 4º ed., Mises Institute, Aurburn, 2005).

Rothbard, Murray: Wall Street, Banks and American Foreign Policy (reimp. 2º ed., Mises Institute, Aurburn, 2011).

Slaughter, Anne Marie: “Regulating the World: Multilateralism, International Law, and the Protection of the New Deal Regulatory State”, en Robert Howse (ed.), The World Trading System, (Routledge, Nueva York, 1998).

Steinberg Richard H., y Jonathan M. Castoff: “Power and International Law”, The American Journal of International Law, 100, 2006, pp. 64-87.

Stromberg, Joseph R.: “The Role of State Monopoly Capitalism in the American Empire”, Journal of Libertarian Studies, 2001, pp. 57–93.

Wilcox, Clair: A Charter for World Trade (The MacMillan Company, Nueva York, 1949).

Wilson, Woodrow: The New Freedom: A Call for the Emancipation of the Generous Energies of a People (Prentice-Hall, Englewood Cliffs, 1961).

Zasloff, Jonathan M.: “Law and the Shaping of American Foreign Policy: From the Gilded Age to the New Era”, New York University Law Review, 78, 2003, pp. 239-373.

Zasloff, Jonathan M.: “Law and the Shaping of American Foreign Policy: The ‘Twenty Years’ Crisis”, Southern California Law Review, 77, 2004, pp. 583-682.


[1] El nacimiento del sistema multilateral de comercio fue accidentado. El Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT, por siglas en inglés) de 1947 fue suscrito como un protocolo provisional de liberalización, para preparar el camino a la Carta de la Habana de 1948, tratado por el que además se crearía la Organización Internacional de Comercio (OIC). Ambos instrumentos, el GATT y la Carta de la Habana, estaban destinados a funcionar de manera complementaria, en el contexto institucional de la OIC. No obstante, el Senado de los Estados Unidos se negó a ratificar la Carta de la Habana, y la OIC nunca fue creada. Ante ello, los Estados-contratantes del GATT, en vez de olvidar el proyecto, utilizaron dicho acuerdo provisional como fundamento jurídico del sistema, creando así un abanico institucional que sirvió por casi cincuenta años, hasta la entrada en vigencia del Acuerdo General de la Organización Mundial de Comercio (OMC), en 1995.

[2] Murray Rothbard, “The New Deal and the International Monetary System” Leonard P. Liggio and James J. Martin, (eds.), Watershed of Empire: Essays on New Deal

Foreign Policy (Ralph Myles, Colorado Springs, 1976)

[3] James N. Miller, Wartime Origins of Multilateralism, 1939-1945: The Impact of the Anglo-American Trade Policy Negotiations (tesis doctoral, Emmanuel College de la Universidad de Cambridge, 2003), p. 12.

[4] Hull, Memoirs, p. 81.

[5] Richard D. McKinzie, “Oral History Interview with Donald C. Blaisdell”, October 29 de 1973, pp. 37-38. Disponible en la web de la Harry S. Truman Library and Museum: http://www.trumanlibrary.org.

[6] Clarence K. Streit, A Proposal for a Federal Union of the Democracies of the North Atlantic (4ª reimpresión, Harper & Brothers, Nueva York, 1939).

[7] Otto Tod Mallery, Economic Union and Durable Peace (Books for Library Press, Nueva York, 1943), pp. 172-173.

[8] Charles Bunn, “The United Nations and the Trade-Agreements Program”, Dep. St. Bull., 8, 1943, p. 137.

[9] Bunn, Ibíd.

[10] Harley A. Notter, Postwar Foreign Policy Preparation, 1939-1945 (Department of State, Washington, 1949), p. 628.

[11] Diane P. Wood, “International Law and Federalism: What is the Reach of Regulation?”, Harvard Journal of Law and Public Policy, 23, 1999, p. 99.

[12] El GATT de 1947 fue incluido, con mínimas modificaciones, como instrumento anexo al Acuerdo General de la OMC de 1994, y se lo denomina desde entonces GATT de 1994.

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