Por Aparicio Caicedo Castillo 

Introducción al libro, El New Deal del Comercio Global: génesis ideológica del ordenamiento económico internacional de la posguerra (será publicado en 2012, con Unión Editorial).

Años antes de la Segunda Guerra Mundial, cuando se dilucidaban los albores de la Pax Americana, un equipo de tecnócratas liderado por el Secretario de Estado, Cordell Hull (1871-1955), recibió la tarea de planificar el orden económico internacional. Por más de seis décadas, tanto el GATT como su institución heredera, la Organización Mundial de Comercio (OMC), han funcionado conforme a la estructura creada por ese grupo[1]. Desde entonces también han corrido ríos de tinta para explicar la naturaleza jurídica del sistema multilateral del comercio[2], así como sus posibles reformas[3]. Sin embargo, muchos de estos estudios se han basado en formulaciones teóricas abstractas, en ocasiones colmadas de tópicos[4]. Muy poco se ha dicho, en cambio, sobre el perfil ideológico de los framers de dicho esquema, sobre la genealogía intelectual del proyecto inicial[5]. Y ello a pesar de que la esencia del sistema sigue siendo exactamente la misma que hace medio siglo; y el lenguaje, los principios y las instituciones creadas en 1947 continúan estando presentes—literalmente inalterados—en el aparato normativo de la actual OMC[6]. Ese ha sido, además, el modelo de referencia para el diseño de la mayor parte de instrumentos y organizaciones de integración económica internacional existentes en la actualidad. Todo lo cual nos ha motivado a realizar un ejercicio de “arqueología de ideas”[7].

Entendemos aquí por “ideología” el prisma a través del cual comprendemos el mundo, un sistema integrado de creencias, suposiciones y valores[8]. Este sistema, como apunta Robert Higgs, puede ser más o menos coherente en términos lógicos, y casi siempre está orientado a brindar una óptica integral de la sociedad, aportando soluciones en base a una serie limitada de bienes morales, como la libertad, la solidaridad o la justicia[9]. Lo importante es que sirva para legitimar acciones y decisiones, y que no se trate de mera una coartada ética para promover nuestro interés personal. Por el contrario, la fuerza de la ideología se encuentra precisamente en que permite a las personas creer y persuadir a otros de que actúan de forma correcta. Nos permite interpretar nuestro entorno social, atribuir valoraciones morales a determinadas conductas y resultados, y así llegar a la conclusión de que ciertas posiciones políticas merecen nuestro apoyo, motivados por un afán de realización de fines sociales que consideramos primordiales. Por tanto, entender los imperativos ideológicos de los actores políticos constituye una tarea necesaria para comprender sus obras[10].

En el terreno de las relaciones internacionales, la ideología puede jugar un papel extremadamente importante para los agentes diplomáticos, porque estos se desenvuelven en un universo complejo, donde la información es a menudo escasa, y donde muchas veces, para tomar decisiones, deben fiarse de sus propias creencias, suposiciones y valores antes que de apreciaciones objetivas de la realidad. En tales casos, las ideas preconcebidas “sirven como hoja de ruta”[11]. Esto resulta especialmente determinante durante épocas de crisis que generan incertidumbre, porque es ahí cuando los ideological entrepeneurs aprovechan para promover sus propias convicciones doctrinales. Es precisamente esto lo que pasó durante los años que nos proponemos analizar.

Los policy-makers responsables del nuevo orden global pertenecían a una época de profunda transición ideológica, en la que los propios cimientos de la teoría jurídica y económica estaban siendo agitados. El Gobierno de Franklin D. Roosevelt, encargado de elaborar el diseño del orden económico de la posguerra, fue el corolario histórico de aquello que Arthur A. Ekirch llamó “el declive del liberalismo americano”[12]. Su programa de reforma, el New Deal, rompió amarras con el librecambismo, elevando amplísimamente el poder de regulación del Estado en la economía[13]. Bien es cierto que Estados Unidos no era un caso aislado, porque la mayoría del mundo industrializado experimentó por entonces una transición similar[14]. No obstante, en el presente trabajo demostraremos, profundizando en el sendero abierto por Anne-Marie Slaughter, que el origen del “diseño específico del orden internacional de la posguerra” se encuentra en la “experiencia socialdemócrata de Estados Unidos durante el New Deal”[15], y además que esto es especialmente cierto con respecto al sistema multilateral de comercio.

Demostraremos que el proceso de gestación del sistema jurídico del comercio global constituyó un intento de reproducir el esquema constitucional americano a escala internacional. Se trataba de imponer una liberalización del comercio regulada, planificada por instancias tecnocráticas. Ese era el pilar conceptual de la frustrada OIC, y en ese esquema se encuadraba el GATT de 1947. Describiremos para ello el particular consenso epistemológico existente en el establishment de la política americana en aquellos años, basado en tres puntos fundamentales: 1) La confianza en la Constitución federal americana como modelo de integración económica internacional, en sustitución a los esquemas imperiales entonces vigentes. 2) La convicción acerca de la interrelación íntima entre libre comercio y paz mundial, que no partía de un fervor ideológico en favor del librecambismo clásico, sino de una posición retórica de naturaleza populista y circunstancial. 3) La urgencia por compensar las supuestas consecuencias negativas de la apertura comercial internacional—específicamente, el crecimiento del poder corporativo a escala global—estableciendo estructuras burocráticas de regulación supranacionales.

Veremos aquí una importante tergiversación semántica y conceptual en el debate académico y político, fuente de fundamentales falacias. No comprendieron que la fuente de privilegio corporativo era precisamente la intervención del Estado, y no el apego a la doctrina liberal (que hubiera significado el rechazo de cualquier ansia restrictiva del comercio o privilegio corporativo)[16].

En definitiva, para los artífices del orden del comercio global, su proyecto se basó en una cruzada moral, producto del ímpetu idealista que despertó tanto el florecimiento del ideario progresista como la completa supremacía alcanzada por Estados Unidos a escala global. Era una muestra de confianza en la capacidad del aparato estatal de la nación más poderosa del orbe para reformar al mundo desde su esencia, para arrancar la “raíz económica de la guerra” por medio de estructuras burocráticas internacionales, de la misma forma que creían que la armonía doméstica sería lograda por agencias burocráticas federales. Era una concepción del universo internacional como una organización moldeable bajo los designios de un órgano de planificación que corrigiese los “fallos” y “excesos” del mercado. Por tanto, poco tenía esto en común con la visión original del liberalismo clásico, con la perspectiva de pensadores de laissez faire como Thomas Jefferson, Frederick Bastiat, o Adam Smith.

Fue, por otra parte, la culminación de un proceso tenue y gradual de centralización política, comenzado cuando las trece colonias británicas adoptaron un pacto constitucional. Dicho proceso se había desarrollado de forma sucesiva, comenzando por cimentar la integración de los estados de la unión americana, hasta alcanzar la consolidación del poder de regulación del Gobierno federal en perjuicio de los gobiernos estatales. Y ahí precisamente estaba, para sus adeptos, la aportación del pensamiento progresista: en haber reformulado los esquemas constitucionales originales, para adoptarlos a una “realidad” trastocada por la primera etapa de expansión capitalista interna, incrementando la capacidad de intervención del Gobierno central en la economía.

Cada crisis histórica había dado la oportunidad de llevar un poco más adelante el proyecto, en una intermitente experimentación, en una continua escala de centralización política[17]. La Guerra Civil Americana había permitido la consolidación del poder del Gobierno federal. La Guerra Hispano-Estadounidense anunció la llegada de EEUU al Olimpo geopolítico y confirmó la necesidad de una política exterior activa. La Primera Guerra Mundial fue aprovechada para realizar muchas reformas internas que consolidaron y extendieron el poder de regulación federal, y para ensayar el primer intento de elevar el credo progresistas a nivel mundial, con la fallida Sociedad de las Naciones. La Gran Depresión, por otra parte, libró el terreno para la completa transición ideológica en todos los ámbitos del Gobierno, y también para iniciar el camino hacia el ansiado fin del proteccionismo comercial. Finalmente, la Segunda Guerra Mundial trajo la crisis esperada para definir ese periplo doctrinal también en la órbita internacional, con la creación del sistema multilateral del comercio, a partir de la suscripción del GATT de 1947.


[1] El nacimiento del sistema multilateral de comercio fue accidentado. El Acuerdo General sobre Comercio y Aranceles (GATT, por siglas en inglés) de 1947 fue suscrito como un protocolo provisional de liberalización, para preparar el camino a la Carta de la Habana de 1948, tratado por el que además se crearía la Organización Internacional de Comercio (OIC). Ambos instrumentos, el GATT y la Carta de la Habana, estaban destinados a funcionar de manera complementaria, en el contexto institucional de la OIC. No obstante, el Senado de los Estados Unidos se negó a ratificar la Carta de la Habana, y la OIC nunca fue creada. Ante ello, los Estados-contratantes del GATT, en vez de olvidar el proyecto, utilizaron dicho acuerdo provisional como fundamento jurídico del sistema, creando así un abanico institucional que sirvió por casi cincuenta años, hasta la entrada en vigencia del Acuerdo General de la Organización Mundial de Comercio (OMC), en 1995.

[2] Véase sobre las principales tendencias de análisis jurídico en la obra clásica Robert E. Hudec, Essays on the Nature of International Trade Law (Cameron May, Londres, 1999).

[3] Véase, para un recorrido de las iniciativas de reforma más relevantes, Enrst-Ulrich Petersmann (ed.), Reforming the World Trading System. Legitimacy, Efficiency, and Democratic Governance (Oxford University Press, Oxford, 2005); y, desde una perspectiva más generalista, Dennis Patterson y Ari Afilalo, The New Global Trading Order (Cambridge University Press, Cambridge, 2010).

[4] Uno de los tópicos comunes es asumir que el fundamento filosófico del sistema multilateral de comercio se encuentra en el liberalismo clásico; así, e. g. Loretta F. Smith, “The Gatt and International Trade”, Buffalo Law Review, 39, 1991, pp. 919-921; Ronald A. Brand, “Gatt And The Evolution of United States Trade Law”, Brooklyn Journal of International Law, 18, 1992, p. 104; y S.G. Sreejith, “Public International Law and the WTO: A Reckoning of Legal Positivism and Neoliberalism”, San Diego International Law Journal Fall, 9, 2007, pp. 5-77. Por otra parte, se simplifica frecuentemente  señalando que la política exterior americana se decanta siempre por un sistema legalista y por tanto rígido, en contraste a la tradición diplomática europea, e. g. G. Richard Shell, “Trade Legalism and International Relations Theory: An Analysis of The World Trade Organization”, Duke Law Journal, 44, 1995, p. 842. Además hay quienes proponen la puesta en práctica de un nuevo New Deal, en el que instituciones “progresistas” sustituyan a la OMC, ignorando tal vez que es en el propio progresismo americano donde se encuentra el origen primario de esa organización, e. g. Charles Derber, People before Profit: the globalization in the age of terror, big money and economic crisis (reimpresión, Macmillan, Nueva York, 2003), pp. 143-169.

[5] Ninguno de los trabajos clásicos del análisis histórico-jurídico del sistema multilateral del comercio ahonda en este aspecto de forma profunda, más allá de breves referencias; véase e. g. John Jackson, World Trade and the Law of the GATT (Bobbs Merrill, Indianápolis, 1969); Kenneth W. Dam, The GATT: Laws and International Economic Organization (Mimeo, Chicago, 1970); Robert E. Hudec, The GATT Legal System and World Trade Diplomacy (Praeger, Nueva York, 1975). Tampoco lo hacen otras obras de referencia en el análisis del GATT como institución, e. g. Gerard Curzon, Multilateral Commercial Diplomacy: The General Agreement on Tariffs and Trade and Its Impact on National Commercial Policies Techniques (Michael Joseph, Londres, 1965); y Karin Kock, International Trade Policy and the GATT 1947-1967 (Almqvistn & Wiksell, Estocolmo, 1969).

[6] El GATT de 1947 fue incluido, con mínimas modificaciones, como instrumento anexo al Acuerdo General de la OMC de 1994, y se lo denomina desde entonces GATT de 1994.

[7] Véase Judith Goldstein y Robert O. Keohane, “Ideas and Foreign Policy: An Analytical Framework”, en Judith Goldstein y Robert O. Keohane (eds.), Ideas and Foreign Policy: Beliefs, Institutions, and Political Change (Cornell University Press, Ítaca, 1993), pp. 20-22.

[8] Sobre el concepto de “ideología” y su relevancia en los fenómenos políticos, véase e. g. Giovanni Sartori, “Politics, Ideology, and Belief Systems”, American Political Science Review, 63, 1969, pp. 398-411.

[9] Robert Higgs, Crisis and Leviathan: Critical Episodes in the Growth of American Government (Oxford University Press, Nueva York, 1983), p. 37: “ideology [is] a somewhat coherent, rather comprehensive belief system about social relations. To say that it is somewhat coherent implies that its component hang together, thought not necessarily in a way that would satisfy a logician. To say that is rather comprehensive implies that it subsumes a wide variety of social categories and their interrelations. Notwithstanding its extensive scope it tends to revolve only about a few central values—for instance, individual freedom, social equality or national glory”.

[10] Véase Higgs, Crisis and Leviathan, pp. 3-56. Los juristas, cuando se trata de la órbita internacional, son naturalmente adeptos a aplicar sus cánones ideológicos más próximos mediante el empleo de lo que Hidemi Suganami ha denominado “analogía doméstica”, es decir, mediante la aplicación a escala internacional de instituciones jurídicas locales. Véase Hidemi Suganami, The Domestic Analogy and World Order Proposals (Cambridge University Press, Cambridge, 1989), p. 1: “The ‘domestic analogy’ is presumptive reasoning which folds that there are certain similarities between domestic and international phenomena; that, in particular, the conditions of order within states are similar to those of order between them; and that therefore those institutions which sustain order domestically should be reproduced at the international level”. En Estados Unidos, este fenómeno ha estado especialmente presente. En años recientes han proliferado estudios que señalan la importancia de la ideología en la política exterior americana, los cuales han abierto un interesante sendero de estudio. Entre estos debemos destacar, tanto por lo innovador de sus aportaciones como por la importancia que ha tenido para este trabajo, la obra de Jonathan M. Zasloff y Richard H. Steinberg. Zasloff demostró que la ideología jugó un papel crucial en el desempeño de la política exterior americana antes y después de la Primera Guerra Mundial. Véase Jonathan M. Zasloff, “Law and the Shaping of American Foreign Policy: From the Gilded Age to the New Era”, New York University Law Review, 78, 2003, pp. 239-373; Jonathan M. Zasloff, “Law and the Shaping of American Foreign Policy: The ‘Twenty Years’ Crisis”, Southern California Law Review, 77, 2004, pp. 583-682; Richard H. Steinberg y Jonathan M. Zasloff, “Power and International Law”, The American Journal of International Law, 100, 2006, pp. 64-87. Véase también aproximaciones desde la Ciencia política al papel de la ideología en las relaciones internacionales, en Goldstein y Keohane, Ideas and Foreign Policy, op. cit.; Joshua W. Busby y Jonathan Monten, “Without Heirs? Assessing the Decline of Establishment Internationalism in U.S. Foreign Policy”, Perspectives on Politics, 6, 2008, pp. 451-472. Sobre la impronta de la ideología progresista en el orden de posguerra, Emily S. Rosenberg, “Progressive Internationalism and Reformed Capitalism: New Freedom to New Deal”, en John Milton Cooper (ed.), Reconsidering Woodrow Wilson: Progressivism, Internationalism, War, and Peace (Woodrow Wilson Center Press, Washington D. C., 2008), pp. 253-278; G. John Ikenberry, “Liberal Internationalism 3.0: America and the Dilemmas of Liberal World Order”, Perspectives on Politics, 7, 2009, pp. 71-87. Véase además, sobre la influencia de la ideología en política exterior americana, Michael H. Hunt, Ideology and U.S. Foreign Policy (Yale University Press, Nuevo Haven, 1987).

[11] Goldstein y Keohane, op. cit., pp.12-13.

[12] Arthur A. Ekirch, The Decline of American Liberalism (2ª ed., Independent Institute, Oakland, 2009).

[13] Véase Franklin D. Roosevelt, “Introduction”, en Samuel I. Rosenman (ed.), Public Papers and Addresses of Franklin D. Roosevelt 2 (Random House, Nueva York, 1938), p. 5: The word ‘Deal’ implies that the Government itself was going to use affirmative action to bring about its avowed objectives rather than stand by and hope that general economic laws alone would attain them. The ‘New’ implied that a new order of things designed to benefit the great mass of our farmers, workers and business men would replace the old order of special privilege in a Nation which was completely and thoroughly disgusted with the existing dispensation”.

[14] Más aún, es hoy de sobra conocido que entre todos los responsables de las instituciones económicas de la posguerra existía lo que John Gerard Ruggie bautizó como embedded liberalism: un consenso epistemológico sobre la supuesta necesidad de regular las derivas más drásticas del libre mercado mediante la intervención del Gobierno; véase John Gerard Ruggie, “International Regimes, Transactions, and Change: Embedded Liberalism in the Postwar Economic Order”, International Organization, 36, 1982, pp. 379-415.

[15] Anne Marie Burley-Slaughter, “Regulating the World: Multilateralism, International Law, and the Protection of the New Deal Regulatory State”, en Robert Howse (ed.), The World Trading System, (Routledge, Nueva York, 1998), p. 54.

[16] Sobre los errores históricos y teóricos de los defensores del intervencionismo estatal por aquellos días, véase e. g.  Ludwig von Mises, Omnipotent Government: The Rise of the Total State and Total War (reimp., Mises Institute y Liberty Fund, Auburn, 2010); Murray Rothbard, America´s Great Depression (reimp. 4º ed., Mises Institute, Aurburn, 2005); Murray Rothbard, Wall Street, Banks and American Foreign Policy (reimp. 2º ed., Mises Institute, Aurburn, 2011); Robert Higgs, Depression, War and Cold War (Independent Institute, Oakland, 2006); Higgs, Crisis and Leviathan, op. cit.

[17] Sobre la relación continua entre episodios de crisis (económica, bélica o política; nacional o internacional) y el crecimiento del poder del Gobierno federal en Estados Unidos, véase Higgs, Crisis and Leviathan.

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